Msc. Martin Aguirre-Derecho Administrativo
Introducción
Cuando el Estado emite un acto administrativo que afecta un derecho reconocido por ley, contrato u ordenanza, la persona afectada no queda en estado de indefensión. El ordenamiento ecuatoriano establece un mecanismo de defensa, siendo esta, la acción subjetiva o de plena jurisdicción. A través de ella, cualquier administrado puede acudir ante un juez para pedir no solo la anulación del acto administrativo que le ha causado un perjuicio, sino también el reconocimiento y restablecimiento efectivo de su derecho.
Esta acción es, en la práctica, la más utilizada dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa en Ecuador, porque responde a un problema diario: la administración pública que decide sin respetar la ley vigente, sin motivar o emanando un acto viciado. En este pequeño artículo digital explicaré qué es, cómo se regula en el Código Orgánico General de Procesos (COGEP), quién puede plantearla y qué tan efectiva resulta en la práctica judicial.
¿Qué es la acción subjetiva o de plena jurisdicción?
La acción subjetiva o de plena jurisdicción es el mecanismo procesal mediante el cual una persona, natural o jurídica, impugna un acto, hecho o contrato administrativo que considera ha vulnerado un derecho subjetivo previamente reconocido a su favor, esto ante el Tribunal Contencioso Administrativo.
A diferencia de un simple reclamo, esta acción persigue dos objetivos a la vez: anular el acto administrativo impugnado y restablecer la situación jurídica individual afectada, es decir, devolver al ciudadano al estado anterior a la vulneración.
Por eso se habla de «plena jurisdicción»: el juez no se limita a revisar si el acto es legal o no, sino que además tiene la facultad de pronunciarse sobre el derecho subjetivo del accionante y ordenar las medidas necesarias para repararlo, esto mediante un control de legalidad de todo lo desarrollado en la sede administrativa del órgano.
El derecho subjetivo como punto de partida
Para entender esta acción hay que partir de un concepto clave: el derecho subjetivo. Se trata de aquellas facultades o prerrogativas que la norma jurídica reconoce a favor de una persona, ya sea en sus relaciones con particulares o frente a la administración pública.
En palabras sencillas, un derecho subjetivo es algo que la ley, un contrato o una ordenanza ya te reconoció de forma expresa como administrado. Cuando un acto administrativo desconoce, niega o afecta parcialmente ese derecho, nace la posibilidad de activar la acción subjetiva o de plena jurisdicción.
Esta distinción importa porque no cualquier inconformidad con la administración habilita esta vía. Se requiere que exista un derecho concreto, individualizado, y que ese derecho haya sido presuntamente lesionado por parte del Estado.
Fundamento legal en el COGEP
El Código Orgánico General de Procesos regula esta figura en su artículo 326, numeral 1, que establece que la acción de plena jurisdicción o subjetiva «ampara un derecho subjetivo de la o del accionante, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por hechos o actos administrativos que produzcan efectos jurídicos directos».
La norma añade que también procede contra actos normativos que lesionen derechos subjetivos. Este artículo marca los límites de lo que se puede reclamar por esta vía.
¿Quién puede plantear la acción subjetiva o de plena jurisdicción?
El artículo 303 del COGEP define la legitimación activa para las acciones contencioso-administrativas. Entre los habilitados destacan:
• La persona natural o jurídica con interés directo en impugnar un acto administrativo.
• El titular de un derecho subjetivo que se considere lesionado y busque el reconocimiento o restablecimiento de su situación jurídica.
• La persona que se sienta afectada por hechos, actos o contratos de la administración pública.
• Instituciones y empresas públicas cuando defienden intereses corporativos afectados por disposiciones administrativas.
La contraparte, legitimación pasiva, recae normalmente en la máxima autoridad o el representante legal de la institución de la que proviene el acto impugnado, según el artículo 304 del mismo código.
Requisitos y plazos para presentar la demanda
Como toda acción judicial, la acción subjetiva o de plena jurisdicción tiene formalidades que deben cumplirse. Según el artículo 308 del COGEP, la demanda debe incluir:
1. Los requisitos generales previstos para cualquier demanda en el COGEP.
2. Copia de la resolución, acto administrativo o contrato impugnado.
3. La razón de la fecha en que se notificó el acto a la persona interesada.
4. Una relación circunstanciada del hecho o acto que se impugna.
Un punto importante y una de las principales causas de que muchas demandas no prosperen, es el plazo para presentar la acción. El artículo 307 del COGEP obliga al juzgador a verificar que la demanda se haya presentado dentro del término legal; si no es así, la demanda se inadmite por caducidad del derecho. Por eso, actuar a tiempo es tan importante como tener la razón, ya que tenemos únicamente 90 días para su presentación, por ello una vez notificado el acto administrativo es necesario preparar la teoría del caso.
¿Cómo se tramita en la práctica?
La acción subjetiva o de plena jurisdicción se tramita bajo las reglas del procedimiento ordinario. Esto implica una fase escrita con audiencias orales, lo que en teoría agiliza los tiempos procesales frente al antiguo sistema íntegramente escrito. Cabe mencionar que en la actualidad los tiempos de espera para ser llamados a audiencia son de más de 2 años, sobre todo en Quito, teniendo entre todas las fases procesales un tiempo estimado de 3 – 4 años sin contar la presentación de recursos.
En términos generales, el trámite sigue esta secuencia:
• Presentación de la demanda, cumpliendo los requisitos del artículo 308 del COGEP.
• Calificación de la demanda por parte del juzgador, quien verifica que no haya caducado el derecho.
• Contestación de la entidad demandada, dentro del término previsto en el código.
• Audiencia de sustanciación, donde se practican las pruebas admitidas con la particularidad de que no se admite la declaración de parte de servidores públicos.
• Sentencia, en la que el juez resuelve tanto la legalidad del acto como el derecho subjetivo reclamado.
El papel del juez: qué significa realmente «plena jurisdicción»
En un proceso contencioso-administrativo tradicional, el juez podía limitarse a declarar si un acto era legal o no. La plena jurisdicción va más allá: obliga al juzgador a pronunciarse directamente sobre el derecho subjetivo presuntamente vulnerado y a ordenar las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento efectivo, al igual que el control de legalidad de todo el proceso.
Esto significa que el juez puede, por ejemplo:
• Dejar sin efecto el acto administrativo impugnado.
• Ordenar el reconocimiento del derecho negado.
• Disponer medidas concretas de restablecimiento, como la suspensión del acto mientras se resuelve el fondo del asunto (artículo 330 del COGEP).
• Hasta retrotraer el proceso en sede administrativa.
En definitiva, la plena jurisdicción convierte al juez contencioso-administrativo en garante activo de la tutela judicial efectiva, y no en un simple revisor de legalidad.
¿Es efectiva la acción subjetiva o de plena jurisdicción en la práctica?
La teoría y la norma son claras, pero la evidencia empírica muestra un panorama más complejo. Estudios sobre estadística judicial en Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo han encontrado que un porcentaje considerable de causas ingresadas por esta vía no logra concluir con un pronunciamiento favorable para el administrado, por razones que van desde la caducidad hasta demoras procesales. Tenemos un contencioso administrativo saturado en sobremanera, esto debido a la falta de tribunales especializados a nivel nacional, por ello si buscamos presentar una demanda contenciosa, debemos hacerlo con la mayor prolijidad posible, ya que una demanda mal planteada es muy difícil que prospere.
Esto no significa que la acción subjetiva o de plena jurisdicción sea inútil. Significa que su efectividad depende en gran medida de:
• Presentar la demanda dentro del plazo legal.
• Cumplir con rigor los requisitos formales del artículo 308 del COGEP.
• Contar una teoría del caso adecuada para sustentar el derecho subjetivo alegado.
Recomendaciones prácticas para el administrado/ciudadano
Si estás leyendo este artículo sin ser abogado o eres abogado que no ha litigado ante contencioso, pero tú o tu cliente han tenido que soportar el peso de una decisión del Estado en tu contra, conviene tener presente algunas recomendaciones básicas antes de acudir a la presentación de una acción subjetiva:
• Determinar la fecha de notificación del acto, cabe mencionar que la eficacia del acto se da con la notificación formal de este..
• Identifica el derecho que consideras vulnerado.
• No esperes hasta el último momento; tienes 90 días para la presentación de la demanda.
• Revisa todo el proceso en sede administrativa; el Estado comete errores que pueden derivar en la nulidad del acto, como un informe de contraloría viciado en razón del tiempo, falta de motivación, caducidad, etc.
Todos estos pasos te ayudarán a identificar la línea por la cual debe ir tu pretensión y la teoría del caso a presentarle al Contencioso.
Conclusión
La acción subjetiva o de plena jurisdicción es, hasta hoy, el instrumento más completo que tiene un ciudadano ecuatoriano para enfrentar un acto administrativo que vulnera un derecho ya reconocido a su favor. No basta con anular el acto: el propósito final es restablecer la situación jurídica del afectado.
Conocer sus fundamentos legales, sus plazos y sus requisitos marca la diferencia entre una demanda exitosa y una inadmitida por caducidad. Si un acto de la administración pública ha afectado tus derechos o los de tu cliente, lo más importante es moverte rápido y sobre todo buscar una teoría del caso sólida que llame la atención del tribunal, un tribunal que se encuentra saturado en sobremanera; en una demanda contenciosa no litigas contra otro abogado, litigas contra el propio Estado y todo su poder.
Código Orgánico General de Procesos (COGEP), artículos 300, 303, 304, 307, 308, 326 y 330
Pazmiño, A. (2019), La efectividad de la acción subjetiva o de plena jurisdicción, Universidad Andina Simón Bolívar.
Ayala, K. et al., Mundo Administrativo (Cap. 13)