Abg. Patricio López

Resumen

La normativa fintech ecuatoriana, articulada sobre la Ley Orgánica para el Desarrollo, Regulación y Control de los Servicios Financieros Tecnológicos (2022) y la Resolución JPRM-2024-029-M, ha puesto el énfasis en tres ejes fundamentales: interoperabilidad de pagos, estandarización técnica y formalización del ecosistema digital. El objetivo declarado es ambicioso: reducir la dependencia del efectivo, ampliar la inclusión financiera y modernizar la infraestructura de pagos, y los avances son reales: entre 2019 y 2024, el porcentaje de ecuatorianos con al menos un producto financiero creció del 70,6 % al 83,2 % (RFD, 2024). Sin embargo, la pregunta central que este artículo plantea no es si la regulación es correcta en sus objetivos, sino si es viable en su implementación para todos los actores del ecosistema. La tesis que se defiende es que, sin proporcionalidad en los requisitos, asistencia técnica activa y financiamiento puente para los operadores más pequeños, el resultado práctico de la regulación podría ser una consolidación del mercado que inhiba la competencia y concentre los beneficios de la innovación en quienes ya tienen más recursos.

I. Introducción

En diciembre de 2022, la Asamblea Nacional del Ecuador aprobó, con 74 votos a favor, la Ley Orgánica para el Desarrollo, Regulación y Control de los Servicios Financieros Tecnológicos, comúnmente conocida como Ley Fintech (Registro Oficial, Segundo Suplemento N.° 215, 22 de diciembre de 2022). Dos años más tarde, la Junta de Política y Regulación Monetaria (JPRM) profundizó ese marco con la Resolución JPRM-2024-029-M, que estableció la obligatoriedad de la interoperabilidad en tiempo real a través del Sistema Integrador de Pagos (SIP) administrado por el Banco Central del Ecuador (BCE). El cronograma de implementación otorgó 18 meses al BCE para poner en producción la plataforma SIP, y a los bancos e instituciones financieras para conectarse a la Red de Pagos Instantáneos (RPI) conforme a fases escalonadas según el volumen de activos.

El impulso normativo responde a una realidad concreta: a pesar del crecimiento en el acceso a productos financieros, el efectivo sigue dominando las transacciones cotidianas. Aunque el 60 % de los ecuatorianos posee tarjeta de débito, apenas el 32 % la utiliza; y si bien el 37 % realiza transferencias por medios bancarizados, la mayor parte de los intercambios comerciales, especialmente en la economía informal y en zonas rurales, se sostiene todavía en dinero en efectivo (RFD, 2024). El diagnóstico oficial es claro: el problema ya no es solo el acceso a productos financieros, sino su uso efectivo. En ese contexto, la interoperabilidad de pagos en tiempo real aparece como la herramienta central para cerrar esa brecha.

Ahora bien, toda reforma técnica de gran escala plantea una tensión inevitable entre el diseño normativo y la capacidad de implementación de sus destinatarios. La regulación fintech ecuatoriana no es una excepción. Los estándares técnicos exigidos, certificados mTLS, conexión al SIP, homologación de códigos QR, gestión de llaves digitales, cumplimiento de acuerdos de nivel de servicio, representan inversiones significativas en infraestructura, personal y certificación que no todos los participantes del ecosistema pueden asumir en los mismos plazos ni con los mismos recursos. Este artículo examina esa tensión y propone condiciones mínimas para que la regulación cumpla su propósito inclusivo sin generar efectos de concentración no deseados.

II. El marco normativo: de la Ley Fintech al SIP

2.1 La Ley Fintech de 2022

La Ley Fintech estableció el andamiaje institucional para los servicios financieros tecnológicos en Ecuador. Su objeto es regular las actividades fintech en los mercados financiero, de valores y seguros; su finalidad, fomentar la innovación, mejorar la inclusión financiera y contribuir a reducir brechas de desigualdad socioeconómica (Art. 1 y 2). Entre sus disposiciones más relevantes destacan: la creación de la figura jurídica de compañía fintech como sociedad anónima sujeta a regulación diferenciada; la prohibición de que entidades financieras privadas participen en el capital de compañías fintech, medida orientada a preservar la competencia y evitar capturas del ecosistema por la banca tradicional; y la habilitación de mecanismos experimentales como los sandboxes regulatorios, que permiten a las nuevas empresas probar modelos de negocio en entornos controlados con requisitos temporalmente flexibilizados.

Sin embargo, la ley dejó pendiente un elemento operativo esencial: la interoperabilidad real entre los distintos sistemas de pago. Ese vacío fue el que vino a cubrir, dos años después, la resolución de la JPRM.

2.2 La Resolución JPRM-2024-029-M y el SIP

Aprobada el 31 de diciembre de 2024, la Resolución JPRM-2024-029-M constituye el instrumento normativo más ambicioso en materia de pagos digitales que ha emitido Ecuador. Su eje central es la obligatoriedad de interoperabilidad: todas las transacciones electrónicas de dinero deben procesarse en tiempo real, disponibles las 24 horas del día, los siete días de la semana. Para lograr ese objetivo, las entidades financieras pueden operar a través de redes privadas certificadas o del SIP del BCE.

La resolución introduce, además, la estandarización de códigos QR bajo normas internacionales, la adopción de ‘llaves de pago’, identificadores digitales del usuario, como mecanismo de iniciación de pagos, y la obligación de conectarse a la Red de Pagos Instantáneos (RPI). La implementación está prevista en fases escalonadas según el tamaño de los activos de cada entidad: las instituciones más grandes deben conectarse primero; las más pequeñas disponen de plazos extendidos. La Resolución Administrativa BCE-GG-008-2025, emitida en seguimiento de la anterior, precisó las etapas técnicas, los hitos de integración y los requisitos de certificación para las administradoras de redes de pago.

Este diseño normativo es técnicamente consistente con los estándares internacionales de sistemas de pago inmediato. El problema, como se analiza a continuación, no está en la norma, sino en las condiciones desiguales desde las que los distintos actores deben implementarla.

III. Beneficios reales de la interoperabilidad bien implementada

La interoperabilidad no es un tecnicismo burocrático: es la condición que permite que cualquier billetera, banco o proveedor de servicios de pago (PSP) intercambie transacciones con cualquier otro de forma instantánea y bajo estándares comunes, sin que el usuario tenga que preocuparse por qué plataforma usa la contraparte. Cuando se implementa bien, sus beneficios son concretos y medibles.

El primero y más directo es la reducción de costos de transacción para comerciantes y usuarios. Los microcomerciantes que hoy dependen de efectivo o de plataformas privadas con tarifas elevadas podrían acceder a pagos digitales a menor costo, ampliando su mercado y formalizando parte de su actividad económica. El segundo beneficio es la mejora en seguridad y trazabilidad: la homologación técnica reduce la superficie de ataque para el fraude y facilita la supervisión regulatoria. El tercero es la atracción de inversión: un marco legal definido reduce la incertidumbre jurídica para inversores y emprendedores, permitiendo proyectar modelos de negocio con mayor certeza.

A nivel macroeconómico, la interoperabilidad contribuye a la profundización financiera. La evidencia regional es ilustrativa: Brasil, con el sistema Pix lanzado en 2020, procesó más de 42 mil millones de transacciones en sus primeros tres años de operación, con una adopción masiva que alcanzó incluso a segmentos de bajos ingresos previamente no bancarizados. Ecuador no replicará ese escenario automáticamente, pero la dirección normativa es la correcta.

IV. Los riesgos reales: cómo la regulación puede frenar la competencia

4.1 La asimetría de costos de integración

Ecuador quiere modernizar su sistema financiero y reducir el uso del efectivo. Pero detrás del discurso de innovación existe una pregunta incómoda: ¿puede una regulación fintech demasiado exigente terminar favoreciendo únicamente a los grandes actores del mercado?

Conectarse al SIP o a una red privada certificada equivalente implica inversiones en desarrollo de APIs, pruebas de seguridad, certificación técnica, gestión de claves criptográficas y firma de acuerdos operativos con el BCE. Para un banco con activos superiores a los cuatro mil millones de dólares, ese costo es marginal en relación con su estructura operativa. Para una fintech en etapa temprana, una cooperativa pequeña o un agregador de pagos orientado a microcomerciantes, puede representar una barrera de entrada insalvable sin apoyo externo.

La Resolución JPRM-2024-029-M reconoce implícitamente esa asimetría al establecer fases de implementación diferenciadas por tamaño de activos. Pero el reconocimiento no es suficiente si no va acompañado de programas activos de asistencia. El riesgo concreto es que las entidades más pequeñas, incapaces de asumir los costos de integración directa al SIP, se conviertan en clientes permanentes de los grandes PSPs certificados, que actuarán como intermediarios, pagando tarifas que erosionan su margen competitivo. En ese escenario, la interoperabilidad no democratiza el mercado: lo reorganiza en torno a nuevos intermediarios con poder de mercado.

4.2 La brecha territorial y digital

La normativa técnica opera bien en ecosistemas con conectividad estable y usuarios con competencias digitales mínimas. Ninguna de esas condiciones es universal en Ecuador. Según datos del BCE y la RFD (2024), si bien el 94 % de los cantones cuenta con al menos un canal electrónico de acceso al sistema financiero, en provincias amazónicas como Morona Santiago y Sucumbíos, menos del 80 % de los cantones dispone de puntos electrónicos operativos. La brecha no es solo geográfica: el 60 % de la población posee tarjeta de débito, pero solo el 32 % la utiliza, lo que revela que el obstáculo no es únicamente la falta de infraestructura, sino también la baja educación financiera y la desconfianza en los medios digitales.

Si la implementación del SIP no se acompaña de inversión en infraestructura de conectividad y programas de alfabetización financiera focalizados en zonas rurales, la interoperabilidad podría beneficiar principalmente a los segmentos urbanos ya integrados al sistema financiero, profundizando en lugar de reducir la desigualdad de acceso.

4.3 La fragmentación regulatoria

Los servicios fintech de nueva generación (crédito digital, pagos transfronterizos, valores tokenizados, seguros paramétricos) cruzan con frecuencia las fronteras de supervisión de las tres superintendencias (de Bancos, de Compañías y de Economía Popular y Solidaria) y del BCE. La ausencia de protocolos claros de coordinación entre esas entidades genera solapamientos regulatorios que elevan los costos de cumplimiento y crean incertidumbre jurídica para los operadores. Una fintech que ofrece simultáneamente pagos y crédito puede verse sometida a requisitos contradictorios o redundantes, dependiendo de cómo cada organismo interprete su competencia.

V. Lecciones del derecho comparado

El Ecuador no es el primer país en enfrentar esta disyuntiva. La experiencia de otras jurisdicciones permite identificar las variables que determinan si una regulación de interoperabilidad produce efectos pro-competitivos o concentradores.

El Reino Unido, con su modelo de Open Banking iniciado en 2018 bajo la dirección de la Competition and Markets Authority, combinó la obligación de interoperabilidad (acceso a APIs bancarias estandarizadas) con asistencia técnica activa a las fintechs entrantes y mecanismos de arbitraje en caso de disputas de acceso. El resultado fue un ecosistema que mantuvo la diversidad de proveedores pequeños sin sacrificar la estandarización técnica. Brasil, con Pix, apostó por una plataforma de acceso inmediato y gratuito, administrada por el Banco Central, con tarifas reguladas para los intermediarios. Chile, con su Ley Fintech de 2023, incorporó explícitamente un marco de proporcionalidad que diferencia las obligaciones según el riesgo sistémico y el volumen de operaciones del proveedor.

El denominador común en los casos exitosos es siempre el mismo: la estandarización técnica funciona como palanca de competencia solo cuando va acompañada de condiciones de acceso proporcionales, apoyo institucional a los actores pequeños y reglas claras sobre el poder de mercado de los intermediarios. Ecuador tiene los elementos normativos básicos; lo que falta es la arquitectura de apoyo.

VI. Condiciones para que la regulación sea pro-competitiva

El análisis precedente permite identificar tres condiciones mínimas para que el marco normativo fintech ecuatoriano cumpla su promesa inclusiva.

La primera es la proporcionalidad formal y operativa. Los umbrales de implementación diferenciada por tamaño de activos que ya contempla la Resolución JPRM-2024-029-M deben extenderse a los requisitos técnicos y de certificación. Una microfintech con volumen anual bajo no debería enfrentar las mismas exigencias de seguridad que una institución financiera sistémicamente relevante. Publicar guías con criterios objetivos para exenciones temporales o plazos extendidos y no dejarlos a la discreción administrativa, reduciría la incertidumbre y el costo de cumplimiento para los actores más pequeños.

La segunda condición es la asistencia técnica activa. Repositorios públicos con especificaciones API, entornos de prueba con datos sintéticos, talleres técnicos con universidades públicas y soporte institucional del BCE para el proceso de integración no son lujos: son la diferencia entre una norma que nivela el campo de juego y una que lo inclina hacia quienes ya tienen ventaja. Los sandboxes regulatorios previstos en la Ley Fintech deben dotarse de recursos reales, técnicos y financieros, y sus resultados deben medirse y publicarse.

La tercera condición es la coordinación regulatoria interinstitucional. La proliferación de organismos con competencias superpuestas sobre servicios fintech es un costo sistémico que afecta principalmente a los operadores más pequeños, que no pueden mantener equipos jurídicos especializados en cada línea regulatoria. Una mesa técnica permanente con representación del BCE, la JPRM y las tres superintendencias, con actas públicas y un cronograma de armonización de criterios, es condición necesaria para que el ecosistema funcione con reglas claras y predecibles.

VII. Implicaciones para el usuario final

La discusión sobre interoperabilidad, proporcionalidad y coordinación regulatoria tiene una traducción concreta para los millones de ecuatorianos que hoy siguen dependiendo del efectivo. Si la implementación del SIP avanza con los apoyos adecuados, el resultado esperado es transferencias instantáneas disponibles desde cualquier plataforma, reducción de costos para comerciantes pequeños, mayor oferta de productos financieros digitales y herramientas efectivas de protección al consumidor en el entorno digital.

Si, por el contrario, la implementación es técnicamente rígida y sin apoyo a los actores más pequeños, el resultado probable es la concentración del mercado de pagos en unos pocos grandes intermediarios con poder de fijación de tarifas, la persistencia del efectivo como única opción accesible para los segmentos más vulnerables, y la conversión de la interoperabilidad en una ventaja competitiva de los ya poderosos en lugar de una herramienta de democratización financiera.

La elección entre esos dos escenarios no es técnica: es política. Depende de decisiones concretas que las autoridades ecuatorianas deben tomar en los próximos meses, mientras el SIP entra en su fase operativa.

VIII. Conclusión

La política fintech ecuatoriana es, en su diseño, técnicamente consistente y normativamente ambiciosa. La Ley Fintech de 2022 estableció el marco institucional; la Resolución JPRM-2024-029-M definió el modelo técnico de interoperabilidad; la Resolución BCE-GG-008-2025 precisó los hitos operativos. El objetivo, un ecosistema de pagos digitales inclusivo, seguro e interoperable, es legítimo y necesario.

El desafío no está en la norma, sino en la brecha entre su diseño y las condiciones reales de implementación de los actores más pequeños del ecosistema. Sin proporcionalidad en los requisitos, sin asistencia técnica activa y sin coordinación regulatoria efectiva, el riesgo de consolidación del mercado es real y documentable en la experiencia comparada.

La pregunta que titula este artículo, ¿innovación regulada o freno a la competencia?, no tiene una respuesta fija: tiene una respuesta contingente. Si los próximos pasos en la implementación del SIP incorporan las tres condiciones identificadas, la balanza se inclinará con fuerza hacia la innovación regulada. Si no lo hacen, el riesgo no es solo económico: es también político, porque una regulación que promete inclusión y produce concentración erosiona la confianza institucional en las reformas financieras y, con ella, las posibilidades de una transformación digital genuinamente democrática en Ecuador.

Referencias

Asamblea Nacional del Ecuador. (2022). Ley Orgánica para el Desarrollo, Regulación y Control de los Servicios Financieros Tecnológicos. Registro Oficial, Segundo Suplemento N.° 215, 22 de diciembre de 2022. https://www.lexis.com.ec/biblioteca/ley-fintech-ley-desarrollo-servicios-financieros-tecnologicos

Banco Central del Ecuador. (2025). Resolución Administrativa NRO. BCE-GG-008-2025: Etapas de implementación de la interoperabilidad de transferencias electrónicas de dinero. https://www.bce.fin.ec/storage/BCE/sistemas_auxiliares/BCE-GG-008-2025.pdf

Bustamante Fabara. (2024). Interoperabilidad en el sistema de pagos. https://bustamantefabara.com/interoperabilidad-pagos/

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Junta de Política y Regulación Monetaria. (2024). Resolución NRO. JPRM-2024-029-M: Norma que regula los medios y sistemas de pago. https://www.bce.fin.ec/storage/JPRM/resoluciones/JPRM-2024-029-M.pdf

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Red de Instituciones Financieras de Desarrollo (RFD). (2024). La inclusión financiera en el Ecuador: Avances 2024. Primicias / Observatorio de la Dolarización. https://www.primicias.ec/revistagestion/analisis/inclusion-financiera-ecuador-servicios-bancarios-101801/

Salazar, M. (2024). El desarrollo del ecosistema fintech en el Ecuador [Tesis de maestría, Universidad Andina Simón Bolívar]. Repositorio UASB. https://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/10516/1/T4597-MGFARF-Salazar-El%20desarrollo.pdf