La competencia territorial en la Acción de Protección: Breve análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Dr. Alexander Barahona.

1. La Constitución de la República reconoce el derecho de las personas a presentar una demanda de acción de protección en contra de acciones u omisiones adoptadas por entidades privadas (particulares) cuando las mismas presten un servicio público impropio y sus omisiones y acciones vulneren derechos reconocidos en la constitución y en tratados internacionales de derechos humanos.
2. El artículo 86.2 de la Constitución contiene la regla general de la competencia para el conocimiento de garantías jurisdiccionales, como es, la acción de protección. Así, dicha regla señala: “Será competente la jueza o juez del lugar en el que se origina el acto o la omisión o donde se producen sus efectos, y serán aplicables las siguientes normas de procedimiento”. En consecuencia, la norma suprema determina que existen dos supuestos plenamente aplicables para la fijación de la competencia territorial que ejercerán los jueces ante garantías jurisdiccionales, el primero: el lugar donde se origina la acción u omisión y, el segundo: el lugar donde producen sus efectos. Tanto la primera como la segunda son plenamente aplicables en un caso concreto, es así como, si una omisión que vulnera derechos se produjo en el cantón A pero sus efectos se producen en el cantón B, son competentes tanto el juez del cantón A como del B para conocer la causa por razones territoriales.
3. Al respecto, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (también, “LOGJCC”) en su artículo 7 indica: “Art. 7.- Competencia.- Será competente cualquier jueza o juez de primera instancia del lugar en donde se origina el acto u omisión o donde se producen sus efectos […] La jueza o juez que sea incompetente en razón del territorio o los grados, inadmitirá la acción en su primera providencia”.
4. Ahora bien, como se advierte de la lectura del artículo 86.2 de la Constitución y el artículo 7 de la LOGJCC existen únicamente dos formas de radicar la competencia territorial en una acción de protección. No obstante, desde temprana jurisprudencia la Corte Constitucional interpretó la frase “donde se producen sus efectos” haciéndola extensiva al domicilio de la víctima que activa una garantía jurisdiccional; de allí que en la sentencia No. 38-10-SEP-CC la Corte indicó:

Es claro que respecto al primer enunciado no existe conflicto de interpretación, ya que es conocido el lugar del origen de la acción u omisión que potencialmente podría amenazar o vulnerar derechos constitucionales –la competencia se radica en el domicilio de la institución accionada–. El conflicto ocurre en el segundo supuesto, que es el lugar en donde se producen los efectos de la acción u omisión. En ese sentido debe ser un lugar cierto y determinado; este hecho implica que observando la literalidad de la regla se verifica cierta ambigüedad, ya que no nos dice específicamente un domicilio del lugar en donde se producen los efectos de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales.

La Corte Constitucional, para determinar el lugar en donde se producen los efectos de la acción u omisión de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales, considera que es necesario analizar la Constitución de forma integral, ya que el artículo 82 numeral 2 dice que será “ […] competente [el juez] del lugar […] donde se produce sus efectos […]”, hecho que debe relacionarse a la naturaleza de los derechos constitucionales afectados o acusados de vulneración por parte del recurrente o identificados por el juez en virtud del principio iura novit curia. [énfasis añadido].

5. Es así como la Corte Constitucional no añadió un tercer elemento para la determinación de la competencia territorial, sino que interpretó el segundo y determinó que la fijación de la competencia territorial en este supuesto dependerá de cada caso y de la naturaleza de los derechos alegados por los accionantes, siendo en dicha causa aplicable el domicilio de la accionante. Así pues, el domicilio de quien presenta la acción no es una nueva regla, sino la extensión de la segunda dependiendo del caso concreto.

6. De allí que, la Corte continuó con su jurisprudencia y en la sentencia No. 20-12-SEP-CC expresó que cuando una omisión se produce en un lugar diferente de aquel que produce sus efectos, el accionante puede elegir cualquiera de estos dos lugares para presentar la acción de protección, siempre que lo justifique debidamente. Para tal efecto, en la sentencia No. 71-14-SEP-CC la Corte mencionó que las y los jueces deben verificar los dos supuestos constitucionales y legales para determinar su competencia en el conocimiento de una garantía jurisdiccional. Consecuentemente, en la sentencia 11-14-SEP-CC se precisó:

En consecuencia, para que un juez constitucional admita a trámite una causa debe verificar que el acto que se impugna se haya originado o produzca sus efectos dentro de su jurisdicción territorial. Solo en caso de que verifique que la causa se encuentra enmarcada en uno de estos dos supuestos puede admitirla y en consecuencia proceder a su conocimiento y resolución. De lo contrario, si no es competente deberá inhibirse, pues el conocimiento de una causa sin competencia constituye un atentado a los derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica de las partes procesales [énfasis añadido].

7. Posterior a esta sentencia, la Corte Constitucional en la sentencia No. 1951-13-EP/20 retomó la discusión sobre la competencia territorial en una acción de protección que fue presentada en un cantón diferente al del lugar en el que se emitió el acto impugnado (orden de baja de las filas policiales de dos policías) y del lugar en el que se verificó que se producen sus efectos, siendo presentada en el domicilio de las accionantes como si se tratase de una tercera regla de la determinación la competencia territorial en garantías jurisdiccionales. En el mencionado fallo la Corte reprochó esta actuación de la parte y de los operadores de justicia.

8. De igual forma, la Corte en la sentencia No. 673-15-EP/20 sintetizó la jurisprudencia antes indicada de la siguiente forma:

Dependiendo de la naturaleza del derecho constitucional afectado, los efectos del acto u omisión pueden extenderse al domicilio del accionante. En estos casos, el juez competente para conocer la acción de protección puede ser: i. el juez en donde se origina el acto o la omisión o ii. el juez del lugar en donde se producen sus efectos, lugar que puede incluir el domicilio del accionante [énfasis añadido].

9. Cabe destacar que en esta sentencia se indica que el juez del lugar dónde se producen los efectos puede ser el del lugar del domicilio del accionante; debiéndose destacar la posibilidad más no el deber. Esto es así, porque como se indicó supra, la extensión del domicilio del accionante no es una tercera regla, sino que depende de cada caso y los derechos afectados como vulnerados. Lo anterior se evidencia en la sentencia No. 2571-18-EP/23: “32. Este Organismo también ha observado que la competencia en razón del territorio de las juezas y jueces que conocen una acción de protección puede extenderse hasta el domicilio de la presunta víctima, dependiendo del derecho alegado”.

10. De allí que, los efectos de la vulneración de derechos y el domicilio del accionante deben ser leídos en forma conjunta para determinar la competencia territorial bajo este supuesto, para lo cual, ha de considerarse el tipo de derecho que ha sido afectado; así pues, en la sentencia No. 3638-22-JP/24 el Organismo indicó:

[Se] puede colegir la competencia para conocer una acción de protección se puede determinar, además del lugar en donde se dicta el acto o se genera la omisión, del lugar donde el acto u omisión impugnada surte efectos; y, solo si esos efectos se extienden hasta el lugar donde vive el accionante, se puede extender la competencia a la autoridad jurisdiccional en razón del domicilio del accionante. En otras palabras, no siempre los efectos del acto u omisión impugnado podrán extenderse al domicilio del accionante, sino que aquello cabe, excepcionalmente, dependiendo de la naturaleza del derecho afectado.

Así, por ejemplo, esta Corte ha entendido que una afectación al derecho a la vida, la educación o al trabajo, aun cuando el acto u omisión se haya originado en una jurisdicción diferente, puede ser competente la autoridad jurisdiccional del domicilio del accionante.

11. Cabe recordar, que la LOGJCC no determina un procedimiento de excepción dentro del proceso de la competencia territorial del juzgador, como si ocurre en procesos judiciales ordinarios. De esta forma, conforme lo determina el artículo 7 de la norma ibídem, es deber de todas las y los jueces advertir en su primera providencia si son, o no, competentes por razones territoriales, pudiendo las partes apelar la providencia de la inadmisión de la acción o, inclusive, llegar a deducir una acción extraordinaria de protección por conflictos de competencia, como lo ha afirmado la Corte Constitucional en su sentencia No. 355-24-EP/24.

12. En esta misma sentencia, la Corte señaló que en el caso en el que una persona jurídica presente una acción de protección en contra de otra persona jurídica tanto el lugar en el que se produce los actos, como en el que surten sus efectos estarán vinculados al domicilio tributario contenido en el RUC de las entidades y no al domicilio de los representantes legales, accionistas o sucursales de las mismas.

13. Finalmente, el 21 de noviembre de 2024, la Corte Constitucional emitió la sentencia 2038-20-EP/24 en la que conoció un caso en el que varios accionantes presentaron una acción de protección en el lugar del domicilio del procurador común:

14. Así pues, el supuesto fáctico de esta sentencia es: una demanda colectiva presentada en el lugar del domicilio de uno de los accionantes (procurador común) distinto de aquel en el que se originaron los actos impugnados y de aquel en el que se produjeron sus efectos. Por lo que, la Corte Constitucional consciente de que el domicilio no es una tercera regla de la competencia territorial de garantías jurisdiccionales, examinó si el domicilio del accionante procurador común, tenía, o no, relación con el lugar en el que se producen los efectos la acción u omisión impugnados. Es así, que la Corte en dicho fallo indicó:

15. De esta forma, la Corte evidenció que la acción de protección impugnó actos administrativos emitidos en la ciudad de Quito, y que producían efectos en cantones del Oriente, pero la demanda fue presentada en el cantón Atacames en donde se indicó era el domicilio de uno (de varios) accionantes. Por lo que, la Corte recordó que la presentación de la acción en el cantón dónde se domicilia el accionante no es una regla general, sino una excepción y, cuando se trata de una demanda colectiva con accionantes de domicilio diverso, esta excepción no aplica y se deberá presentar la acción de protección en el lugar en el que se produjo el acto u omisión impugnada, o donde se producen los efectos.

16. En definitiva, la jurisprudencia de la Corte ha ratificado los dos supuestos de competencia territorial para la presentación de una acción de protección, matizando el segundo al punto que, en casos en los que personas naturales presenten una acción de protección cuyos derechos como la vida, integridad personal y trabajo se vean vulnerados, la acción puede presentarse en el lugar de sus domicilios que puede ser diferente de aquel al que produce, propiamente, los efectos el acto/s u omisión/es impugnadas; siendo su excepción el caso de varios accionantes con diversidad de domicilios.

17. De esta forma, la Corte ha contribuido a limitar la práctica de una competencia sin límites, aunque, aún quedan dudas, como puede ser los casos de acciones de protección colectivas contra particulares que prestan un servicio público impropio y tengan domicilio tributario diferente al del lugar donde ejecutan dicha actividad autorizada por el Estado. Ciertamente, con el tiempo, se dilucidarán estos casos atendiendo siempre a la garantía de los derechos de las personas.